陈春华 南通市档案局
中共十八大报告提出，要“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。”十八大后，习近平总书记提出了建设“法治中国”的命题，指出要“努力以法治凝聚改革共识”。换句话说，在当前形势下，深化改革必须依靠法治思维和法治方式。当前社会矛盾多发，信访不断，多与有关部门缺乏法治思维、依法行政不到位有关。对于档案部门来说，树立法治思维，处理好与广大公众知情权息息相关的档案信息公开和政府信息公开，是不可推卸的法律责任，也是减少社会矛盾、维护稳定的社会责任。
一、政府信息和档案信息的联系与区别
（一）两者的概念
政府信息，按照《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）第二条，是指“行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”在经济全球化和信息化的时代，瞬息万变的信息，已成为社会经济发展的决定因素。作为最重要的信息资源的政府信息涵盖全社会信息的80%，它既是公众了解政府行为的直接途径，也是公众监督政府行为的重要依据。
而关于档案，目前学术界关于档案的定义还不统一。中华人民共和国档案行业标准《档案工作基本术语》对档案的定义表述是：“国家机构，社会组织或个人在社会活动中直接形成的有价值的各种形式的历史记录。”档案信息，则是指档案载体上记录的内容，如果不考虑载体形式，档案信息与档案应是同义语。
（二）两者的共同点和联系
首先，政府信息和档案信息都真实记录人们在社会生活中的各项活动，真实性和原始记录性是它们的共同的本质属性。
其次，政府信息是档案信息的前身，一般满10年就通过归档而转化成档案信息。档案信息中有很大一部分来源于政府信息，或者说，行政机关的政府信息移交到档案馆保存后，就转化为档案信息。
第三，两者都是重要的信息资源，与人们的生产、生活、切身利益息息相关，因此都有必要通过法定形式和程序，主动向社会公众或依申请而向特定的个人或组织公开。
（三）两者的区别
1.形成者不同。政府信息的形成者是国家行政机关，而档案信息的形成者十分广泛，可以是由官方机构、半官方机构、非官方机构以及一定的个人、家庭和家族形成的。
2.时间跨度不同。政府信息主要是指现当代的、现行的文件，一般形成在10年到20年以内。档案的时间跨度是非常长的，最早可以追溯到几千年前的甲骨档案，涵盖整个人类文明史。
3.保存地点不同。政府信息保存在形成该信息的行政机关，在档案部门设的现行文件中心也有副本。档案信息的保存地点与它的形成者一样广泛，但是本文所指档案信息，特指保存在各级国家综合档案馆和专业档案馆的档案。
4.查阅目的不同。人们查阅政府信息，一般是为了了解现行政策，解决切身利益。查阅档案信息的目的则更多样化，除了解决切身利益外，还可以是学术研究、编史修志、工作查考等等。
5.公开主体不同。档案信息公开的主体是各级档案馆。政府信息公开的主体是制作该政府信息的行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织。由于政府信息公开主体涉及到众多部门和机构，实践中有些地方的人民政府就在国家档案馆或公共图书馆设置了政府信息查阅场所，作为政府信息公开的一站式窗口。
6.公开程序适用的法律法规不同。档案信息公开的程序适用《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）及其实施办法，政府信息公开的程序和方法则适用《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《条例》)。
二、档案部门同时肩负政府信息公开和档案信息公开的法定职责
（一）《档案法》赋予各级档案部门公开档案信息的职责
国家各级档案馆是统一保管党和政府机关档案的管理部门，是永久保管档案的基地，是各方面利用档案史料的中心。《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）第十九条规定：“档案馆应当定期公布开放档案的目录，并为档案的利用创造条件，简化手续，提供方便。中华人民共和国公民和组织持有合法证明，可以利用已经开放的档案。”第二十条规定：“机关、团体、企业事业单位和其他组织以及公民根据经济建设、国防建设、教学科研和其他各项工作的需要，可以按照有关规定，利用档案馆未开放的档案以及有关机关、团体、企业事业单位和其他组织保存的档案。”可见，向社会提供利用开放档案以及有条件地提供利用未开放档案是《档案法》赋予各级档案馆的法定职责和义务。
（二）《政府信息公开条例》赋予各级档案部门公开政府信息的职责
政府信息公开责任分配的一般原则为“谁制作谁公开”、“谁保存谁公开”。《条例》第十七条规定：行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。同时还规定，各级人民政府应当在国家档案馆、公共图书馆设置政府信息查阅场所，并配备相应的设施、设备，为公民、法人或者其他组织获取政府信息提供便利。
我国的档案部门是一个机构两块牌子，局、馆合一，作为行政机关，档案部门负有公开本机关政府信息的职责，作为国家综合档案馆，又是本行政区域政府信息查阅的场所，因此，服务本级政府及本机关政府信息公开，档案部门义不容辞。
（三）档案部门应处理好两种信息公开的法律程序
由于政府信息和档案信息的公开分别适用不同的法律法规，因此公开的程序和方式是有区别的。
1.公开档案信息的法律程序。《档案法》及其实施办法规定，各级档案馆应分期分批地向社会开放档案，并同时公布开放档案的目录。中华人民共和国成立以前的档案（包括清代和清代以前的档案；民国时期的档案和革命历史档案），全部开放；中华人民共和国成立以来形成的档案，自形成之日起满30年向社会开放；经济、科学、技术、文化等类档案，可以随时向社会开放。中华人民共和国公民，凭个人有效身份证明，就可至档案馆查阅档案。
2.公开政府信息的法律程序。行政机关应当将主动公开的政府信息，自该政府信息形成或者变更之日起20个工作日内，通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开。国家综合档案馆或公共图书馆内设置有政府信息查阅场所的，应配备相应的设施、设备，为社会公众获取政府信息提供便利。行政机关应当及时向国家档案馆、公共图书馆提供主动公开的政府信息。对办理依申请公开信息请求时，行政机关有法定告知义务。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第二十一条规定了五个告知：①属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；②属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；③不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人；④对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；⑤申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。这条程序规定不是自由裁量权，而是义务，应当遵守。
3.两种信息的界定和法律适用。正确界定政府信息和档案信息，是正确适用法律的前提。而正确界定两种信息，需要找到两种信息转化的节点。根据最高人民法院的最新司法解释，政府信息归档之前适用《条例》规定，归档以后适用档案管理相关规定，归档指归到各级档案馆。
《中华人民共和国政府信息公开条例》若干问题的意见（国办发〔2008〕36号）第八条规定：“已经移交档案馆及档案工作机构的政府信息的管理，依照有关档案管理的法律、行政法规和国家有关规定执行。”但是政府信息移交到所在行政机关的内设档案机构是否仍属政府信息，这个问题一直争议较大。按照国办“意见”规定来看，当然既包括已经移交档案馆，也包括内设档案工作机构的政府信息。但如果是这样执行，会给政府信息公开制度的实施带来重大负面影响。因为按照中办国办《机关档案工作条例》规定，机关文书部门或业务部门一般应在第二年上半年向机关档案部门移交档案，这样一来，政府信息第二年就变成档案而不能公开了。2011年，最高人民法院出台《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定（法释〔2011〕17号）》第七条作出规定：政府信息由被告的档案机构或者档案工作人员保管的，适用《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定。即明确了归档指归到各级档案馆，不包括政府信息所在行政机关的档案机构。
4.处理好两种信息公开的法律冲突和衔接。现阶段，《政府信息公开条例》是国务院制定的行政法规，《档案法》则是全国人民代表大会常务委员会制定的法律，两者的适用竞合问题属于层级冲突，即不同位阶的规范之间的冲突。按照《立法法》的规定，上位法的效力高于下位法。因此两者发生冲突时，应适用《档案法》。
在政府信息和档案信息公开的问题上，还有一个著名的悖论，即原本公开的政府信息，归档以后，就要根据《档案法》的规定，重新进入封闭期，直到满30年才再次开放。实践中还有一个现象，有些行政机关在受理政府信息公开申请后，为逃避公开，把未满《档案法》规定的保存期限的档案匆匆移交档案馆。要解决这个悖论，一方面需要国家通过“顶层设计”，做好法律法规层面的衔接。另一方面，各级档案馆也可以在目前的法律框架内，灵活掌握。比如，《档案法》规定，国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满三十年向社会开放，但是经济、科学、技术、文化等类档案向社会开放的期限，可以少于三十年。因此，可以在行政机关档案进馆之初，就开展鉴定划控工作，属于经济、科学、技术、文化等类档案的，可以即刻公开，不必等待30年封闭期。
三、档案部门应准确把握信息公开和保密的范围
政府信息和档案信息公开都具有例外性。实际上，相当一部分政府信息、档案信息是不可以公开的。政府所掌握的很多信息是具有“秘密”等级的，当政府信息的内容涉及到国家的安全，公开会影响国家的利益时，其公开就会受到严格禁止，这是世界各国普遍的做法。并且，由于对可以公开的信息难以一一列举，因而，在立法技术上，一般把例外信息作为研究的重点，除去例外信息以外，其余信息均应当公开。
（一）档案信息公开的保密要求
《档案法》及其《实施办法》规定：涉及国防、外交、公安、国家安全等国家重大利益的档案，以及其他虽自形成之日起已满30年但档案馆认为到期仍不宜开放的档案，经上一级档案行政管理部门批准，可以延期向社会开放。保密档案密级的变更和解密，依照《中华人民共和国保守国家秘密法》及其实施办法的规定办理。向档案馆移交、捐赠、寄存档案的单位和个人，对其档案享有优先利用权，并可对其档案中不宜向社会开放的部分提出限制利用的意见。
（二）政府信息免于公开的范围
可以免于公开的政府信息，主要是《条例》的“三安全一稳定”、“两秘密一隐私”和国办5号文件意见中的“过程性信息”和“内部管理信息”。
1.涉及国家秘密的政府信息。政府信息已经依照法定程序确定为国家秘密，比如有同级保密工作部门出具的属于国家秘密的确认结论。对于事先没有确定密级，在请求公开信息时才补定密级的，不得作为国家秘密对待。没有严格按照国家秘密标志的法定要求进行标志的，不作为国家秘密对待。
2.涉及商业秘密的政府信息。对信息的商业秘密属性进行审查判断，着重点在于其是否具有保密性；其次，适用了信息的可分割性原则，也就是，即使其中有不宜公开的内容，也应当作区分处理；商业秘密的利益应当让位于公共利益。
3.涉及个人隐私的政府信息。适用于特定个人的信息都属于个人信息。比如个人的身体隐私、健康隐私、财产隐私、家庭隐私、个人经历隐私等。行政机关认为申请公开的政府信息涉及个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当依照《条例》第二十三条的规定，书面征求第三方的意见。
4.公开后可能危及“三安全一稳定”的。《条例》第八条规定：“行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。”
5.过程性信息。过程性信息一般是指行政决定作出前行政机关内部或行政机关之间形成的研究、讨论、请示、汇报等信息，此类信息一律公开或过早公开，可能会妨害决策过程的完整性，妨害行政事务的有效处理。但当决策、决定完成后，此前处于调查、讨论、处理中的信息即不再是过程性信息，如果公开的需要大于不公开的需要，就应当公开。
6.“内部管理”信息。所谓内部信息，就是对外部不产生直接约束力的普遍政策阐述或对个案的非终极性意见。之所以要免除公开内部信息，目的是保护机构内部或不同机构之间的交流，从而使官员能够畅所欲言，毫无顾忌地表达自己的真实想法。
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