政府信息公开引发的档案行政诉讼研究课题组
本课题所称的档案部门，特指档案行政管理部门和国家综合档案馆。鉴于目前的管理体制，档案行政管理部门，即档案局，是与同级的国家综合档案馆采取“两块牌子，一套人马”的具体运行方式。随着《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《条例》)的施行，以及社会公众法律意识和权利意识的提升，档案部门收到的政府信息公开申请逐年增多，由此引发的档案行政复议和行政诉讼也开始出现。就南通市而言，2017年出现历史上首起档案行政复议，即由政府信息公开申请未满足申请人要求而引发；近3年南通市法院系统共受理8件档案行政诉讼案件，均与政府信息公开申请有关。因此直面形势，认真审视档案部门在政府信息公开方面的权利和义务，在法律的框架内充分满足社会公众的政府信息需求，是档案部门的当务之急。本文作为课题的开篇，着重探讨档案部门作为政府信息公开义务主体的法律依据，进而增强做好政府信息公开的自觉；在此基础上分析档案部门政府信息公开的客体，以及在政府信息公开程序中需要注意的几个关键环节。
作为信息公开义务主体的档案局
《条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”从该条文并结合《条例》第三十六条、第三十七条，可以明确得知，信息公开的义务主体主要就是行政机关。而其目的在于《条例》第一条，是“为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用。”“作为信息公开义务主体的政府机关，应当是行政性的政府机关。这是在信息公开制度发源阶段就确定了的。回顾信息公开法的基本历史，人们在创制信息公开制度时，所寄托的首要功能目标是限制行政权力。作为美国联邦《信息自由法》前身的美国1946年《行政程序法》，立法目的就是通过程序控制，在司法审查之外，构建起柔性、动态、全过程的权力限制机制，以应对行政权力快速扩张的现实。”【1】
《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）第二章第六条规定：“国家档案行政管理部门主管全国档案事业，对全国的档案事业实行统筹规划，组织协调，统一制度，监督和指导。县级以上地方各级人民政府的档案行政管理部门主管本行政区域内的档案事业，并对本行政区域内机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案工作实行监督和指导。”由此可见，县级以上各级档案局作为档案行政管理部门，是政府信息公开的义务主体。
档案馆作为政府信息公开义务主体的原因
现在给人带来困惑的的是，档案馆是不是政府信息公开主体的问题。《档案法》第八条规定：“中央和县级以上地方各级各类档案馆，是集中管理档案的文化事业机构，负责接收、收集、整理、保管和提供利用各分管范围内的档案。”其中，部门档案馆、专业档案馆是行政机关内设机构，不具备外部性和独立性，因此不能成为政府信息公开的义务主体。焦点是各级国家综合档案的问题。
孙汉庭诉南通市港闸区档案馆政府信息公开案中，江苏省如东县法院对这一问题进行了实体审查，认为：“港闸区档案局与港闸区档案馆实际为同一单位，仅称谓有所区别。被告港闸区档案（局）馆履行行政管理职能，系南通市港闸区人民政府的下属部门，属于《条例》适用对象。”【2】这种理解值得商榷，根据《档案法》，档案局属于行政机关，档案馆属于文化事业单位，性质不同。尽管实际工作中由于机构编制的原因，采用“两块牌子，一套人马”的形式，依然改变不了两者之间的差距，何况“两块牌子，一套人马”本身说明两者不是一回事。历史上，档案局与同级国家综合档案馆也曾同时并列存在。
我们认为，《条例》第三十七条规定：“教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开，参照本条例执行，具体办法由国务院有关主管部门或者机构制定。”国家综合档案馆根据《档案法》 第十一条“机关、团体、企业事业单位和其他组织必须按照国家规定，定期向档案馆移交档案”的规定，接收档案，并为社会各界提供查阅服务，是社会公共服务体系中的重要环节，因此据于《条例》第三十七条的规定，将国家综合档案馆视为参照《条例》执行的部门似乎更加合适。
档案部门政府信息公开的客体
对于档案部门而言，政府信息公开的客体是信息公开法律关系所指向的对象，是承载信息公开权利义务关系的物理载体，具体讲就是在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。档案部门需要公开的政府信息，就来源分为两个方面，一方面是在履行职责过程中制作，这跟其他信息公开的主体一样；另一方面是作为政府信息公开查阅的场所，获取的其他信息公开主体的政府信息。《条例》第十六条规定：“各级人民政府应当在国家档案馆、公共图书馆设置政府信息查阅场所，并配备相应的设施、设备，为公民、法人或者其他组织获取政府信息提供便利。行政机关应当及时向国家档案馆、公共图书馆提供主动公开的政府信息。”由于档案部门获取了大量非本单位形成的政府信息，因而也承担了更大的信息公开的职责，同时也有助于扩大档案部门的社会影响力和知名度。
政府信息公开以“公开为常态，不公开为例外”为基本原则，公开又分为主动公开和依申请公开两种。《条例》第九条规定：“行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开：涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；需要社会公众广泛知晓或者参与的；反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的；其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。”随着互联网的普及，主动公开的政府信息可以全文上网，供社会各界利用。
引发档案行政复议和诉讼的主要原因是公民对依申请公开的不满意，而其中大部分的诉求是需要查阅进馆档案。已进馆档案并非档案部门信息公开的客体。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第七条规定：“政府信息由被告的档案机构或者档案工作人员保管的，适用《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定。政府信息已经移交各级国家档案馆的，依照有关档案管理的法律、行政法规和国家有关规定执行。”被申请公开的政府信息，由于移交进档案而面临长时间的封闭期，即使经济、科学、技术、文化等类档案向社会开放的期限，可以少于三十年，但如果档案部门不及时划控的话，依然无法被利用。这一矛盾是造成许多不必要档案行政诉讼的原因，亟待在法律层面上加以调整。
档案部门政府信息公开的程序问题
“程序，是法治的核心要素之一。信息公开法，是行政程序法的组成部分，它本身就构成行政程序的重要方面。与此同时，信息公开法独立成为一个单独的法律部门后，其行为本身又需要程序加以规范。” 【3】档案部门在政府信息公开中，由于程序性错误导致行政诉讼败诉的案例不少，主要体现在对于政府信息公开申请逾期不答复构成行政不作为、无正当理由逾期答复构成程序违法。
在实际工作中,对于一些涉及档案内容的政府信息公开申请,有些档案部门认为这类申请实质是档案利用要求,应该受《档案法》的调整，因此未予答复。这是一种行政不作为，因为政府信息公开主体，其履行信息公开义务要比履行其他职责的义务广泛。对于信息公开的申请，信息公开义务主体别无选择，不答复就构成行政不作为。“因为，信息公开法律关系中的申请人与被申请机关之间，纽带是政府信息而非行政机关职责。而且，如果本机关没有所申请公开的信息，可以答复非本机关公开。由此可见，任何形式的逾期不答复，在信息公开案件中，都可能构成不作为。”【4】
档案信息公开主体另外一种程序违法，就是答复超过了法定答复期限。《条例》第二十四条规定：“行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。申请公开的政府信息涉及第三方权益的，行政机关征求第三方意见所需时间不计算在本条第二款规定的期限内。”一般来说，通过邮递方式接收的政府信息公开申请，档案部门能够在答复期限内处理。值得注意的是，通过政府公众网络提交的申请，偶尔会因为工作的疏忽而导致答复逾期。因为通过政府公众网络提交的政府信息公开申请，如该网络未作例外说明，则该系统确认申请提交成功的日期应当视为行政机关收到政府信息公开之日。此外，由于政府信息公开答复主体内部处理流程，也不能成为成为延期答复的理由。尽管逾期答复是一种作为行为，但依旧是违法行为。
参考文献：
【1】后向东：《信息公开法基础理论》，中国法制出版社2017年4月版，第126页
【2】江苏省如东县人民法院行政判决书（2015）东行初字第00070号
【3】后向东：《信息公开法基础理论》，中国法制出版社2017年4月版，第191页
【4】李洋、刘行：《行政机关信息公开败诉案例判解研究》，中国法制出版社2016年9月版，第125-126页
本文系国家档案局2017年度科技项目《政府信息公开引发的档案行政诉讼研究》（项目编号2017-R-06）阶段性成果。